مکانیزمهای حل اختلاف و «بازگشت خودکار» تحریمها از مهمترین جنبههای توافق جدید هستهای با ایران خواهند بود. این مکانیزمها در عین حال دشوارترین بخشها برای درک هستند و حاوی ابهامات بالقوه مشکلساز میباشند.
برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) که میان چین، فرانسه، آلمان، روسیه، بریتانیا و ایالات متحده (گروه ۱+۵) و ایران در تاریخ ۱۴ ژوئیه به توافق رسید، نقطه عطفی در تاریخ عدم اشاعه است. این توافقنامه ۱۵۹ صفحهای، یکی از پیچیدهترین توافقات هستهای در تاریخ نیز محسوب میشود. برجام محدودیتهای گستردهای را که ایران بر برنامه هستهای خود اعمال خواهد کرد، اقدامات نظارتی و راستیآزمایی را که به منظور ایجاد اطمینان از پایبندی ایران به این الزامات انجام خواهد شد، و قوانین تحریمی سازمان ملل، اتحادیه اروپا و ایالات متحده که در ازای آن لغو خواهند شد، مشخص میکند.
با این حال، با توجه به بیاعتمادی عمیق بین طرفین، مکانیزم حل اختلافی که امکان اعمال مجدد سریع تحریمهای موجود – موسوم به «بازگشت خودکار» – را فراهم میکند، نیز در این توافق گنجانده شده است. هدف از این بند، بازدارندگی ایران از نقض تعهداتش، با نهادینه کردن هزینههای این اقدام است. با توجه به اینکه منتقدان توافق قرار است مفاد آن را به دقت بررسی کنند، اثربخشی مکانیزم «بازگشت خودکار» میتواند از مهمترین بخشهای برجام باشد.
روند حل اختلاف
چنانچه یکی از طرفین برجام احساس کند که طرف دیگر به تعهدات خود عمل نمیکند، میتواند روند حل اختلاف را آغاز کند. بخشهای مربوط به این روند از پیچیدهترین قسمتهای توافق هستند. نکته حائز اهمیت این است که این روند بسته به طرف آغازکننده شکایت و موضوع آن، متفاوت است که در شکل ۱ نیز برجسته شده است.
«روند مقدماتی» مندرج در پیوست چهارم، شکایات مطرح شده توسط ایران در خصوص لغو تحریمها را پوشش میدهد. ابتدا، ایران و طرف مربوطه در برجام با هدف حل و فصل موضوع با یکدیگر مشورت خواهند کرد. در صورت عدم موفقیت، هر یک از طرفین برجام میتوانند موضوع را به یک گروه کاری در زمینه اجرای لغو تحریمها ارجاع دهند، که توسط نماینده عالی اتحادیه اروپا هماهنگ خواهد شد. این گروه کاری ۳۰ روز فرصت خواهد داشت تا موضوع را به رضایت طرفین اختلاف «حل و فصل» کند. بنبست بیشتر به هر یک از طرفین اجازه میدهد تا اختلاف تحریمی را به کمیسیون مشترک ارجاع دهند، که متشکل از هشت نماینده – یکی از هر یک از کشورهای گروه ۱+۵، ایران و اتحادیه اروپا – خواهد بود.[1]
در مقابل، اختلافات غیرمرتبط با تحریمها مستقیماً در همین کمیسیون مشترک آغاز میشوند، اگرچه ممکن است ایران نیز بخواهد اختلافات مربوط به تحریمها را مستقیماً به کمیسیون مشترک ارجاع دهد. به کمیسیون مشترک ابتدا پانزده روز فرصت داده میشود تا هر گونه اختلافی را به رضایت تمامی طرفین «حل و فصل» کند. اگر هر یک از هشت عضو این مدت را کافی ندانند، میتوانند موضوع را به سطح وزرای خارجه ارتقا دهند، جایی که یک دوره ۱۵ روزه دیگر برای یافتن راه حل در نظر گرفته خواهد شد. در صورت لزوم، وزرای خارجه میتوانند این دوره زمانی را تمدید کرده و/یا موضوع را به طور همزمان به یک هیئت مشورتی جداگانه متشکل از سه عضو، که یکی از آنها «مستقل» خواهد بود – احتمالا شهروندی از یک کشور غیرامضاکننده برجام – ارجاع دهند. این هیئت مشورتی نیز موظف خواهد بود نظر غیرالزامآور خود را تا پایان همین پنجره ۱۵ روزه ارائه دهد.[2]
اگر با وجود مذاکرات وزرای خارجه، اختلاف پابرجا بماند، موضوع برای پنج روز نهایی به کمیسیون مشترک بازگردانده خواهد شد. پس از آن، «اگر موضوع همچنان به رضایت طرف شاکی حل و فصل نشده باشد، و اگر [آنها تشخیص دهند] که موضوع، عدم اجرای قابل توجهی را تشکیل میدهد»، طرفی که شکایت اولیه را مطرح کرده بود، میتواند موضوع حل نشده را «دلیلی برای توقف کامل یا جزئی اجرای تعهدات خود ذیل این برجام» تلقی کند و/یا موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع دهد به این استدلال که یک طرف برجام در حال عدم پایبندی است.[3]
شورای امنیت سازمان ملل و بازگشت خودکار
بررسی شورای امنیت یک تحول مهم خواهد بود. اکنون که توافق حاصل شده است، یکی از اولین وظایف طرفین برجام تصویب یک قطعنامه جدید شورای امنیت سازمان ملل است که جایگزین قطعنامههای تحریمی قبلی سازمان ملل شود، حاوی تعهدات اصلی توافق باشد، اما همچنان اشارهای به اقدامات تحریمی قبلی داشته باشد؛ اشارهای که اساس «بازگشت خودکار» تحریمها را تشکیل میدهد. ایالات متحده پیش از این پیشنویس قطعنامهای (که از این پس «قطعنامه ژوئیه» نامیده میشود)[4] را در شورای امنیت ارائه کرده است که احتمالا در ۲۰ یا ۲۱ ژوئیه به رأیگیری گذاشته خواهد شد.
پیشنویس «قطعنامه ژوئیه» تصریح میکند که در صورت عدم موفقیت کمیسیون مشترک در حل و فصل اختلاف، یکی از اعضای شورای امنیت ده روز فرصت خواهد داشت تا قطعنامه جدیدی را به شورا ارائه دهد که در آن بر ادامه لغو تحریمها مطابق با مفاد «قطعنامه ژوئیه» تأکید مجدد شود. اگر هیچ عضوی در مدت ۱۰ روز چنین قطعنامهای را ارائه نکند، رئیس شورای امنیت این کار را انجام خواهد داد. در هر دو حالت، شورا ۳۰ روز (با قابلیت تمدید) فرصت خواهد داشت تا قطعنامه الزامآور برای ادامه لغو تحریمها را بررسی و تصویب کند. اگر گروه ۵ نتوانند به توافق برسند، اقدامات تحریمی قبلی بازگردانده خواهند شد.[5]
بنبست در شورا و در نتیجه بازگشت خودکار، نتیجهای بسیار محتمل است در صورتی که اختلافی تا آن مرحله پیش برود. به عنوان مثال، اگر ادعایی از سوی گروه ۵ مبنی بر عدم پایبندی ایران مطرح شود، پیشبینی رسیدن شورای امنیت به اجماع بدون شواهد غیرقابل انکار مبنی بر فعالیت مخفیانه ایران، پنهانکاری فعالیتهای تحقیقاتی مرتبط با تسلیحات هستهای، یا تلاش سیستماتیک برای کوتاهتر کردن زمان «گریز» خود (مدت زمانی که برای تولید مواد شکافپذیر کافی برای ساخت یک بمب لازم است)، دشوار به نظر میرسد.
نیاز به شفافسازی
ایران با دانستن احتمال اینکه ارجاع به شورای امنیت منجر به بازگشت خودکار تحریمها خواهد شد، بعید است که در صورت شاکی بودن خود، این مسیر را انتخاب کند. در عوض، تهران به احتمال زیاد پس از ۳۵ روز داوری ناموفق کمیسیون مشترک و وزرای خارجه، از توافق خارج خواهد شد، تا اینکه تن به روند سازمان ملل بدهد که در آن اعضای گروه ۵ قادر به اعمال حق وتوی خود نیستند.
در این وضعیت، ابهام در متن توافق میتواند مشکلساز باشد. طبق مفاد برجام، تنها طرف شاکی اولیه میتواند اختلاف را به شورای امنیت ارجاع دهد. علاوه بر این، توافق مشخص نمیکند که آیا تصمیم طرف آسیبدیده (مثلاً تهران) برای «توقف اجرای تعهدات خود»[6] به معنای پایان توافق خواهد بود و بنابراین راه را برای توسل دیگران به روند «بازگشت خودکار» نیمهاتوماتیک شورای امنیت مسدود میکند یا خیر. بدون شفافسازی در این مورد، میتوان توافق را اینگونه تعبیر کرد که در صورت تصمیم تهران به توقف اجرای تعهدات خود ذیل برجام، برای بازگرداندن تحریمها، نیاز به ارائه یک قطعنامه جدید شورای امنیت سازمان ملل است که تابع قوانین استاندارد تصمیمگیری شورای امنیت باشد.
راهی برای اطمینان از حفظ توانایی اعضای گروه ۵ در فعالسازی مجدد تحریمهای سازمان ملل وجود دارد، و آن این است که یکی از کشورهای گروه ۱+۵ شکایتی موازی با شکایت ایران آغاز کند. اگر موضوع مربوط به لغو تحریمها باشد، اعضای گروه ۱+۵ احتمالا ۳۰ روز هشدار قبلی برای آمادهسازی چنین شکایتی خواهند داشت. با این حال، برای اینکه این رویکرد عملی باشد، متن «قطعنامه ژوئیه» باید تأکید کند که تصمیم ایران برای اعمال حق خود مبنی بر کنارهگیری از تعهداتش، توسل گروه ۵ به مکانیزم توافقشده شورای امنیت برای فعالسازی مجدد تحریمها را از بین نمیبرد.
اگرچه تحریمهای ملی در صورت خروج ایران از توافق احتمالا به سرعت احیا خواهند شد، اما احیای تحریمهای سازمان ملل با این حال ضروری خواهد بود. تنها اقدامات سازمان ملل میتوانند تعهدات جهانی را برای مسدود کردن دسترسی ایران به فناوری هستهای حیاتی ایجاد کنند.
سامانتا پاور، سفیر ایالات متحده در سازمان ملل، پیش از این تأیید کرده بود که نیت ایالات متحده در مذاکرات «تأمین ترتیبی برای امکان بازگشت خودکار در نیویورک بود که نیازی به حمایت روسیه یا چین نداشته باشد.»[7] برای موفقیت در این امر، طرفین برجام باید به دنبال ارائه شفافسازی برجستهشده در بالا باشند.
[1] «پیوست چهارم – کمیسیون مشترک: برنامه جامع اقدام مشترک»، سرویس اقدام خارجی اروپا، منتشر شده در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵، <http://eeas.europa.eu/statements-eeas/docs/iran_agreement/iran_joint-comprehensive-plan-of-action_en.pdf> به بخش ۷ مراجعه شود.
[2] «برنامه جامع اقدام مشترک»، سرویس اقدام خارجی اروپا، منتشر شده در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵، < http://eeas.europa.eu/statements-eeas/docs/iran_agreement/iran_joint-comprehensive-plan-of-action_en.pdf> به بند ۳۶ مراجعه شود.
[3] همان، بندهای ۳۶-۳۷
[4] پیشنویس غیررسمی متن قطعنامه آنلاین در دسترس است: https://drive.google.com/file/d/0ByLPNZ-eSjJdSng5TTFTa2JCdXc/view
[5] «برنامه جامع اقدام مشترک»، بند ۳۷.
[6] همان.
[7] «روسیه بازگشت خودکار تحریمها را در صورت نقض توافق توسط ایران رد میکند»، بلومبرگ، ۱۳ مه ۲۰۱۵، http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-05-13/russia-rejects-automatic-sanctions-return-if-iran-cheats-on-deal